中国养老保险制度的整体改革方案设计已经启动。据了解，其内容涉及破除养老金双轨制、做实空账、提高养老金统筹层级与养老基金入市投资等多方面。

接近人社部的人士透露，4月时，新一届政府各副总理分工落定后，国务院总理李克强就多项重点领域改革作出部署，以三个月为期，要求各分管副总理拿出方案。

其中，在收入分配改革的大框架下，分管社会保障的副总理马凯向人社部下达任务，要求在今年上半年拿出两个领域的改革方案。其一为公务员薪酬体系改革方案，由人社部副部长何宪负责；

其二为养老金制度改革方案，由人社部部长尹蔚民直接负责。

4月25日，人社部一季度新闻发布会上，发言人尹成基亦证实，人社部正在进行养老保险制度的“顶层设计”，这“是当前重点工作”。

尹成基概括，这一改革，是要从整体上完善中国的养老保险制度，其原则是增强公平性、适用流动性、保证可持续性。目前，人社部正就此听取各方意见，进行研究和论证。

据了解，这一轮养老金改革，很可能沿袭本轮医改的操作方式，多方征集意见后，汇集成数套方案，面向社会公开讨论，最后整合执行。

一位参与方案讨论的人士分析，2013年政府工作报告未沿用过去官方话语体系中常用的“提高待遇、稳步推进”等提法，是“顶层设计”正在酝酿的表现。这位人士认为，过去十年，中国的养老金制度在扩大覆盖面上成绩明显，但在最关键的制度可持续性、弥补空账、承担转制成本、破除双轨制等“攻坚性”改革上，几乎没有推进。

而未来十年，财政负担的将显著扩大、社会矛盾的进一步激化，已容不得继续拖延。如何看待当前的中国基本养老金制度，以什么样的力度推动改革，如何支付改革成本，皆是无法绕过的核心问题。

养老金之忧

自1997年始建立的城镇职工基本养老保险(下称城职保)，是中国养老保险制度的主体，历史最长。其覆盖城镇就业的企业职工，截至2013年3月底，全国有3.06亿人参加这一制度。2009年底，新型农村社会养老保险(下称新农保)建立并迅速推广，这是第一个面向农民的国家养老金计划。2011年起，作为一项补丁制度，面向数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城镇居民社会养老保险(下称城居保)也得以建立。到今年3月底，参加新农保、城居保两项制度的参保者达到4.86亿人。

从覆盖率上看，中国的养老金制度处于历史上最好的时期。理论上，无论何种就业形态，所有人群都在制度保护之下，并有财政资金和国家承诺做后盾。

但这背后，也隐藏着危机。养老保险是一种社会保险制度，其基本原理和运行规则，应当是强调自身财务平衡，不能过度依赖财政资金，欧债危机即为殷鉴。

从世界范围看，养老金制度大体分为现收现付制和完全积累制两种。前者是由工作者供养退休者，下一代人支持上一代人；后者是由劳动者自身工作时的积蓄，支持其本人退休后的收入。中国的基本养老金中统筹账户和个人账户并存的设计，本意是将两种制度加以融合，取长补短，但囿于中国养老制度的先天不足，其设计初衷并未实现，最终失去了自身平衡能力，走上了过度依赖财政资金补血的路径。

按照人社部的数据，截至2012年底，全国城镇基本养老保险基金累计结存2.39万亿元。“养老金不存在支付缺口”的说法，被官方屡屡强调。但一个必须面对的现实是，自1998年至今，各级财政对养老金的累计转移支付已达到1.27万亿元，这意味着，养老金累计结余的一半以上来自财政投入。

2010年，全国养老基金当期缴费收入1.11万亿元，当期基金支出1.056万亿元，若无当年1954亿元的财政补贴，当期结余仅有555亿元，且有14个省份当期收不抵支。随着支付压力的增加，每年转移支付的数额持续上涨，1998年的补贴资金只有24亿元，2012年已经激增至2648亿元。可以预见的是，随着老龄化加剧，这一数字还将攀升。

看上去，除去财政补贴部分，目前的养老基金自身结余仍有1万多亿元，但由于目前的养老金统筹层级低，各地区之间无法横向调剂，若财政补贴不及时，一些地区的当期支付缺口将立即显现。

即便不考虑地区差异，从总体数字来看，万亿元积累额也将很快耗光。清华大学公共管理学院的研究团队测算，在企业职工养老保险参保率上涨，GDP高速增长，不断增加工资(增长率8.7%)和缴费基数，养老金替代率约为社会平均工资51%的条件下，最乐观的估算结果是可维持到2020年，届时将出现3377亿元的养老基金缺口。依此计算，这一年的财政补贴额将增长到万亿元以上。

在远期的未来，情况则更悲观。按照北京大学教授黄益平等学者的研究，长期来看中国政府最大的财政风险是养老金缺口，未来养老金总负债将占GDP的62%-97%，随着养老金支出的迅速上升，甚至有可能超过国有资产总额。

经济学家胡祖六也认为，虽然目前中国财政支出状况良好，但随着以后社会福利的上升，环境、公共医疗等各种“欠债”的追赶，这一类财政支出可能将达到GDP的50%，未来是否可持续，应当审慎。

回溯国际历史，上世纪80年代，撒切尔和里根当政时期，英美对社会保障制度进行了广泛、严厉的瘦身改革，直接动力来自1973年世界金融危机后，各国财政的不堪重负，以及“二战”后婴儿潮一代将在2010年开始退休、人口赡养率变化的老龄化压力。目前，这两大改革动因，在中国正逐步成为现实。

直面核心问题

此番养老金改革，应当达成什么目标，决定了改革的内容与深度。

按照十八大报告中表述以及人社部部长尹蔚民的表态，改革应当增强公平性、适用流动性、保证可持续性。按照这一原则，“小修小补”已不足够，应当直面制度核心问题。

一直以来，双轨制被视为养老制度的最大不公。

目前，中国机关、事业单位的4000万职工并不进入城镇职工基本养老保险制度，而由财政直接给发退休金。2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍，这一悬殊差距日益引起公众不满。

根据2006年原人事部、财政部印发的通知，公务员和事业单位退休人员皆按照其在职工资职务工资(岗位工资)和级别工资(薪级工资)之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。与此同时，城镇职工的养老金占其退休前工资的比例一路下滑，从最初的58%已滑至如今的45%。双轨间的鸿沟日益扩大。

目前，公务员养老仍沿用旧制，事业单位改革虽行至半程，其养老制度却乱象丛生。全国事业单位人员3000万人中，有约1000万人仍由传统财政供养，始终未曾缴费。剩余约2000万人自上世纪90年代中期起陆续参加了社保制度改革，参照城镇企业职工养老制度，个人按照月工资8%开始缴费，进入城职保养老基金。但是，当他们退休后，却仍然按照在职工资的80%-90%的水平领取退休金。

这种只改前端、不改后端的方式，形成“多输”局面。对事业单位人员而言，每月缴纳8%的费用，意味着其在职时收入的下降；而这部分事业单位人员只缴了少量的钱，却按照城镇职工的两倍支取养老金，事实上造成了企业职工供养事业单位人员的后果，进一步损害了养老基金的财务平衡；对财政资金来说，虽短期内甩掉了事业单位退休金的支付“包袱”，但当城职保基金收不抵支时，仍需动用财政资金补足。

不过，学界普遍认为，若将机关、事业单位人员退休金并入城职保，“腰斩”其待遇，改革阻力过大，并不现实。改革路径设计，必须稳定被改革者心理预期过渡期内，不大幅降低其待遇；差距部分，以职业年金进行弥补。

职业年金在结构上类似企业年金，是基本养老保险制度的补充。

国务院曾在2008年2月决定，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。此时，便已明确了“事业单位与企业职工养老金并轨，建立职业年金弥补差额”的改革路径。2011年7月的发布会上，人社部发言人尹成基也曾表示，人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策，但是如今这一办法仍未面世。

而各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，参与试点者“人人自危”，消极回应，最终致使改革试点进展缓慢。

2013年5月，人社部副部长胡晓义公开表示，机关事业单位的养老保险制度改革不能单打独斗，而是要在一个总体的改革框架下来进行。其中包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施。“对于这方面的改革，我们知道公众有很多的反映，我们一样也很着急，但我们这次一定要力争改革能够成功，不能做一个‘夹生饭’，半道又退回来了。”胡晓义说。

此外，由于养老保险基金统筹层级低，基金沉淀在县市一级财政专户，由县市一级政府负责。因此，不但三种养老保险之间无法转移接续，同一险种也存在跨地区无法携带的问题。对此，解决之道唯有一途基本养老金的全国统筹。此前，人社部更倾向于“小修小补”的改革方案，着力于各类险种之间的转移接续，希望以此解决流动性问题。

2012年11月26日，人社部对《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见。这份文件对城镇职工基本养老保险、新农保、城居保缴费人群之间的转移接续作出规定。其基本原则是，个人账户储蓄额可以全部携带并轨，但在缴费年限计算上，职工基本养老保险转入新农保、城居保，原缴费年限可以直接承认接续，但新农保、城居保转入职工保险的，年限不得累计计算。这一《办法》被学界评价为“补丁”政策，因其只支持了人群从城市到农村的单向流动，并不支持城镇化的向上流动，缺少吸引力。

实际上，若不能做到养老金全国统筹，类似转移接续方案，对参保人并无吸引力。2010年初，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，理论上，农民工跨省流动，可以将养老金携带转移。但由于手续繁杂，2011年，全国办理跨省转移手续的农民工总量只有24.4万人，仅占当年参保农民工的0.6%，影响微乎其微。

改革成本几何

按照财政部财政科学研究所提供的数据，目前全国退休事业单位职工月均养老金约为企业退休职工的1.8倍，年均离退休费总支出1400亿元，其中大约一半来自财政拨款，另一半为自筹；而全国退休公务员养老金水平是企业职工的2.1倍，每年大约需要700亿元，均由财政全额拨款。与财政对城职保的补贴对比可以看出，这部分支出已占财政对全部养老金负担的三分之一强。

除了不公平的问题，机关、事业单位养老金制度没有设立个人账户，因此无法投资运营，在资本市场实现保值增值，意味着财政负担将飞速攀升，政府责任无法摆脱。

对于双轨制的改革，必先期付出成本，短期内财政压力将明显加大。具体来说，财政需要多花两笔钱。

第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20%，以实现与城职保的并轨；第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5%。

按照中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文的测算，假如从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例发展趋势可分为四个阶段：2009年-2013年，支出增幅较为明显；2014年-2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趋势，原因是经济增长速度趋缓导致工资增长率下降；2021年-2048年，头六七年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。到2049年的节点之后，改革收益逐渐显现，改革后的支出将小于不改革支出，越往后，收益越明显。

选取不同的人口结构、经济增长率、养老金替代率参数，测算出的转制成本差距很大。清华大学教授杨燕绥计算，若将机关、事业单位养老金替代率略为降低，改革20年-28年后，并轨的基本养老金可以实现财务平衡，传统退休金退出市场，统一的国民基础养老金长成。

此外，在保证养老金可持续性方面，则需强化制度自身造血能力，完成统筹、个人“双账户”保险结构的设计初衷，即做实个人账户，允许养老基金进入资本市场保值增值。

但是，各部委间对于此项改革的意见并不统一。

目前，全国做实的个人账户仅3000多亿元，被挪用作当期支付的空账额已超过2万亿元。据知情者透露，在此前的讨论中，财政部对做实个人账户不积极，因为这意味着财政支出立即增加，除去当期支付的转移支付，财政还要增加做实账户的支出。

去年初，养老基金投资运营体制改革一度启动，在方案抉择阶段，人社部和全国社保基金理事会就曾激烈争夺对基金的受托权，后由于争议过大，改革被暂行搁置。

“养老金改革复杂重大，中央应当破除部门利益阻挠，各部委也当有大局观念。”有学者评价。

无论计算结果是什么，结论是明显的：若不改革，短期内财政负担轻，但远期债务难以承受；若改革，短期内需承担财政压力的痛苦，但长远看，制度是健康和可持续的。本届政府面对的，正是在长痛和短痛间作出选择。

谁来埋单

那么，改革的钱从哪里来？

全国社会保障基金理事会党组书记戴相龙曾多次公开建议，通过划拨国有资产扩充全国社会保障储备基金。到2012年底，全国国有资产近70万亿元，其中，中央企业有30多万亿元。按2012年8月末市场价格统计，中央系统持有的上市公司市值达到9.7万亿元，其中，国有股超过51%的有2万多亿元。戴相龙的建议包括，规范上市企业国有股划拨社保基金制度；中央企业上缴中央资本收益的30%划拨社保基金；逐步将国有股超过51%部分划入全国社保基金。

今年3月，财政部部长楼继伟在中国发展高层论坛上表示，国有企业的利润分红是作为国有资本金资本经营预算的收入来源，目前其集中比例还不高，未来，会不断地提高国有企业利润交到公共预算中的比例。

有学者做过测算，以上海为例，假如将2011年作为事业单位养老金改革的起始节点，总转制成本为3885亿元，并在今后76年内逐渐显现，不计利率等经济因素的影响，上海地方财政平均每年要承担的转制成本将在50亿元左右。其中2011年会出现成本最大值130亿元，以后转制成本现值逐年下降2025年左右降至100亿元，2050年左右降至40亿元，2060年左右降至20亿元。

2012年上海全年地方财政收入3743.71亿元，研究认为，在改革的前五年内，单凭地方财政，难以承担改革成本。上海财税尚且充裕，若改革放眼全国，中央、地方财政责任如何划分更需明晰，这涉及央地财税关系、财权、事权的重新划分。

责任划分的不明确，可能将导致改革失败。一个教训是，做实个人账户试点自2001年起至今已13年，目前，中央和地方两级财政共同承担个人账户空账做实之责。其中，中央政府负担做实个人账户引起的现收现付不足部分的固定百分比，其补贴额度如果少于统筹发放缺口，则需地方政府自筹资金补足。在以新增税收且以地方政府为主要负担者的制度下，做实个人账户的进展实为缓慢。现在做实部分尚不足全部空账的七分之一，其一大原因被许多学者认为是中央财政在其中承担责任过少。

2012年，时任中国投资有限责任公司董事长的楼继伟曾撰文阐述其财税思路。他认为，从财力分配来看，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%。下一步改革的方向，应当合理进行中央地方间的职能和财力分配，把国家应该管理的事务管起来。

楼继伟表示，中国是唯一的养老保险由地方管理的国家。养老保险涉及劳动力的全国流动，在国外都是联邦或中央政府管理。信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方政府熟悉基层事务，比中央政府容易识别信息不对称。而社会保险中养老保险信息相对简单，只需知道人们的年龄、生死、就业状况。相比之下，医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等，而且信息高度不对称。所以，相较而言，养老保险国家有条件全面管理，而医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。

“中央要在支出上占更大的比重。”楼继伟总结说。