国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》第四条第(二)项提出了要“加快征信系统建设”；国务院《征信业管理条例》第四条明确了要“培育征信市场，推动征信业发展”；习近平总书记最近又提出了要“抓紧建立覆盖全社会的征信系统”。《国家发展改革委 人民银行 中央编办关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》第三条规定：“各级政府、各相关部门应结合地方和部门实际，在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等行政管理事项中依法要求相关市场主体提供由第三方信用服务机构出具的信用记录或信用报告”。这里所讲的“第三方信用服务机构”是指征信机构。近年来，人民银行作为征信监督管理部门，为社会信用体系建设做了大量的工作，但目前这项工作按《纲要》要求实施已欠帐较多，“培育征信市场，推动征信业发展”任重道远。主要原因是为市场主体提供企业征信服务的第三方机构跟不上来。为了推进这项工作，笔者作为《社会信用征信系统大数据平台的开发与利用研究》、《社会信用征信系统建设的征信立信和认证评估研究》、《社会信用征信系统的信息安全管理与科学使用研究》等课题的负责人，建议人民银行研究出台相关举措积极培育征信市场，推动征信业发展，特别是在制定管理征信服务机构的相关政策和管理办法时，要围绕“培育”和“推动”做文章，注意调动和保护第三方信用服务机构特别是企业征信机构的积极性和创造性。笔者建议人民银行对下发的有些明显相违背上位法律法规和国务院的文件精神的政策清查一下。

一、《企业征信机构备案管理办法》有些内容违反了上位法《征信业管理条例》和《中华人民共和国立法法》

该办法出台之前，一些拥有大数据平台的企业征信机构为适应社会信用体系建设的需要，按“法无禁止即可为”的原则，依照国务院《征信业管理条例》采用了一些代理方式开展企业征信业务。该办法第二十四却规定“本办法实施前，存在加盟、代理、挂靠方式的企业征信机构，应当在本办法自实施之日起六个月内进行整改；逾期未完成整改的，注销其备案”。这个不允许“代理”是减损企业权利；这个“注销其备案”是增加人民银行的权力。它既违反了上位法《征信业管理条例》，更违反了《中华人民共和国立法法》第八十条第二款“部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”的规定。

二、人民银行在实施《企业征信机构备案管理办法》过程中出现了发文违文的情形

2016年10月14日发布的该办法，第二十四条规定“本办法实施前，存在加盟、代理、挂靠方式的企业征信机构，应当在本办法自实施之日起六个月内进行整改；逾期未完成整改的，注销其备案”。这本来就违反了上位法《征信业管理条例》和《中华人民共和国立法法》，各企业征信服务机构还是服从管理。但人民银行却在实施《企业征信机构备案管理办法》过程中又出现了发文违文的情形。

1.对整改后的分支机构不受理备案，有的甚至拒收备案材料

很多之前共享大数据平台代理总部进行企业征信的机构，纷纷按《企业征信机构备案管理办法》的要求，将机构重新理顺关系，注册登记为已备案征信机构的分公司，并按该办法的规定向人民银行备案，而各地人民银行均没有接到上级行安排受理备案，有些地方的人民银行甚至拒收备案材料。现在六个月整改期已经过了，完成了整改的分支机构却都没有被备案。对监管部门来说，这既是行政不作为，也是违反自己的发文应当备案的规定。它使得全国数百家“整改对象”无所适从。

2.不作为后又乱作为，设置《验收清单》资料多达71项

根据《企业征信机构备案管理办法》第十八条规定，企业征信机构设立分支机构仅须提交企业征信机构分支机构备案表、营业执照复印件、经营场所证明文件、组织机构及高管人员构成情况说明、分支机构内控制度和业务规则共5项材料。很多征信机构的分公司都按该规定提交了备案材料，人民银行先是对备案不作为，后来干脆乱作为，设置《验收清单》资料多达71项，这71项资料中有很多是根本不可能有的，还有很多是超越权限侵权的。例如：

（1）营业执照复印件这1项变成了9项

设置的《验收清单》要提供营业执照复印件、组织机构代码证、税务登记证、外汇登记证、银行账户开户许可证、社保登记证、公积金开户证明、国有资产产权登记证、工商行政管理机关打印的列明分公司目前基本情况的盖有工商行政管理部门查询章的基本信息查询单。这中间有些证早就没有使用了，它既不切实际，又违反了多证合一的相关规定。

（2）《验收清单》超越权限，要求提供非征信机构的情况

以前一些共享大数据平台代理总部开展企业征信业务的机构，重新理顺关系注册登记为已备案企业征信机构的分公司后，原来独立核算的代理企业都不存在再做征信业务，与征信管理不再有任何相关性，这些企业有权选择注销公司或变更转行。人民银行设置的《验收清单》，却要这些已不相关的公司提供有效股东会决议文件、被依法吊销的营业执照、责令关闭或被撤销解散相关的行政处罚书、行政通知文件、债权人通知情况证明、清算通知书、刊登清算公告的报纸、清缴税款证明、《清算报告》、剩余财产处理情况说明、股东会有关剩余财产分配方式的决议、注销税务登记审批表、《公司注销登记申请书》、工商注销记录、银行账户销户证明、撤销申请书、银行销户记录等资料。作为征信监督管理部门，虽有权不让非征信机构征信，但无权监管非征信机构的其他事项，更无权要求非征信机构清算注销。

三、人民银行网发的《征信业务管理办法（草案）》有侵害第三方信用服务机构收费权和经营权的情形

国务院《征信业管理条例》明确了征信业务属于“经营”，经营的服务应当是“有偿”的，经营的产品应当是“有价”的。人民银行网发的《征信业务管理办法》（未实施的草案）第三十二条则规定不让征信机构收费，甚至对必须制作的信用证书的工本费都不能收。该条例如果实施，则侵害了第三方信用机构的服务收费权和产品经营权。

基于《企业征信机构备案管理办法》、《征信业务管理办法（草案）》、《验收清单》中的一些规定既违反了上位的民事、商事、行政等法律、法规，更违反了国务院国发〔2017〕6号文件《关于十三五市场监管规划的通知》第三条规定“法无授权不可为”的原则。虽然其主观愿望应该是好的，但客观上不仅阻碍了征信业的发展，还引发了一些不稳定因素。笔者站在推动社会信用体系建设的角度，善意地提出了本建议，并向央行征信管理的电子邮箱发邮件，因邮箱虚设邮件退回，又向央行征信管理局快递了纸质件，但无回应。现特公开发表该建议，希望人民银行依法管理和积极培育征信市场，推动征信业发展。

作者朱培立

系湖南工程学院正厅级退休干部、研究员、教授级高级工程师、一级信用管理师、省部劳动模范、全国五一劳动奖章获得者、享受国务院特殊津贴专家，是著名的法治人物，担任了一些法治媒体的高级顾问。2008年《建议抢救蒙冤受屈的死刑犯》一文，使莫卫奇、谢开其两人两次判处死刑后无罪释放并获国家赔偿；2010年《建议xx省建设厅纠正监督管理办法中的违法条款》一文，使一个已发布的规范性管理文件收回纠错后重新发布。